对农村集体土地征收补差的一些思考

——以沙坪坝西部片区为例

姚懿  中共重庆市沙坪坝区委党校  重庆   400033

内容摘要：实施征地补差是为了依法、和谐、高效推进农村集体土地征收工作，有效维护被征地农民合法权益和社会稳定的重大举措。本文通过对重庆沙坪坝西部片区征地补差工作背景、方法、实施情况的调研，在深入分析推进过程中存在问题的基础上，提出做好此项工作的合理化建议。

关键词：农村土地  征收补差  对策建议

沙坪坝区幅员面积396平方公里，中梁山脉以西至缙云山脉之间统称为西部片区，面积约260平方公里，辖10个街镇。2003年以来，为服务全市发展大局，西部片区相继启动了大学城、微电园、物流园、台资园以及铁路建设等市区重点项目的征地拆迁工作，10多年来实施征地18万余亩，涉及被拆迁安置群众5万余户14万余人。

由于诸多重点项目建设时间紧迫，为保障尽快交地，在征地批文未下达的情况下，提前实施了征地，即“未批先征”；同时，由于部分项目实行零星征地造成交角地，给当地群众生产生活带来诸多不便，在被征地村社群众强烈要求下，征地部门对征地批文未覆盖的社集体土地采取“零征统端”的方式整社征用。在征地手续不完备的情况下，上述“未批先征”、“零征统端”的土地均按当时政策给予了补偿，事实上由此形成了大量预征地。此间，重庆市经历了3次征地政策调整，特别是2013年新政策的补偿标准有较大幅度提高，引发了原预征地群众的不满，强烈要求按照新标准补齐差价。

补差政策及推进情况

（一）补差政策

历时半年反复研究论证，按照“尊重历史、现实可操作、照顾绝大多数群众利益”的原则，市区协力制定了预征地补差方案，对补差的原则、内容、方法都予了明确，并在台资园项目进行先行试点，总体效果良好。

土地补偿费按适用批文面积计算补差费；对综合定额补偿费、安置补助费、建构物（旧房）补偿费采取按“比例补差”办法实施。“比例补差”是一种补差方式，即以社为单位，补差费=各补差项目总额×补差比例（新政策批文面积÷该社实施总面积×100%）。推行“比例补差”主要基于两个原因：一是经过十余年的建设发展，原有地形地貌发生巨大改变，当地群众的家庭人员结构有了不同的调整，目前已无法通过征地红线来区分、确定征地政策补差的对象；二是预征地补差不是新的征地行为，而是在原有征地行为基础上的一次政策标准补足行为（征地补差的人口、土地、房屋依据均以原征地时的登记记录为准）。若严格按照征地红线进行区分，使被统征社集体的部分群众受益，而其余群众不能补差，必然会引起大规模的集访。

（二）推进情况

西部片区征地补差涉及8个街镇的49个村、518个社，补差面积4.6万亩，预计投入补差费用7.5亿元。在建立领导机构、争取市级支持、加强宣传引导、制定维稳预案的基础上，补差工作自2016年10月份启动至2017年5月底，第一批补差面积1.8万亩，已完成90%以上，140个社已全部兑付到位，兑付资金3.6亿元，剩余社正在公示请款中；第二批补差面积1.4万亩批文已下达，目前正在加快推进核算、兑付工作；第三批待批、待报、待勘面积约1.4万亩，待市里复核后组件报件。补差实施半年来，社会总体平稳可控，群众主要通过走访咨询政策、反映诉求，没有出现非访的情况。

存在的主要问题

   征地补差工作虽进展较为顺利，维稳形势也总体平稳，但引发补差的根源值得深思。随着补差工作的推进，法律的“硬伤”不容回避，各类矛盾逐渐显现，不稳定因素可能随时爆发，形势不容乐观。

   1.预征地缺乏法律支撑。虽然部分预征地是应群众的强烈要求（有些为书面签字同意），但毕竟不符合法律程序，成为少数人攻击的缘由，提出既然过去征地不合法，就要求恢复原状，以此要挟政府提高补差标准。即使补办并下发了批文，仍有少数人对征地批文提请行政复议，要求确认违法、撤销批文。市政府法制办作出行政复议决定，确认征地批文程序违法但未撤销批文，遂进而向国务院法制办申诉，意图撤销批文。虽然批文被撤销的可能性极小，但是少数人借题发挥，宣扬政府违法，煽动群体抵制，给补差工作造成了阻碍。

   2.“比例补差”合情但不合法。从依法行政的角度看，补差对象只能是新下达批文明确的部分，虽已征地10多年，但理论上土地、房屋都是可做区分的。另外，从当年未有批文部分享受有批文部分“红利”的角度来看，现在按照一定比例使整个集体“利益均沾”是合乎情理的，但并没有上位法的支撑，如果走到司法层面，补差方案是很难立足的，面临被司法审查以至撤销的危险。

   3.补差完全按原征地记录为依据有待商榷。矛盾最突出的就是当年征地后到补差期间新生儿的认定问题。按照补差方案新生儿不属于安置对象，但被征地群众无法接受，他们认为如果不是预征地，批文下达后再依法实施征地，那么新生儿就是被安置对象。既然如此，补差时理应对新生儿进行安置。

   4.部分原合法征地群众不属本次补差范围，但受利益驱动，因本次补差触发心理不平衡，假借“维权”炒作。

   5.部分工作人员对政策理解不透、把握不准，宣传解释工作不到位，造成群众误解。

三、对策建议及启示

虽然补差方案并非完美，但补差工作已接近尾声，当前只能按照既定方案，坚定不移地推进下去。但后期工作应特别注意：一是全力争取批文覆盖，加快推进资金兑付；二是坚持政策标准不能突破，对不合理的要求敢于正面回应；三是对个案问题，要抓紧研究，在政策范围内尽量尽快解决；四是加强与法制、司法系统的对接，争取补差方案得到司法的认可；五是做好正面宣传引导，强化舆情控制；六是全力做好社会稳定，对重点人员要强化“盯控”措施，加强法制教育。

从目前推进情况来看，此次补差工作能够完成，但全区乃至全市付出了巨大的人力、物力、财力，也在一定程度上影响了其他工作的开展，值得深思。前事不忘后事之师，应以此为鉴、总结经验、举一反三，在今后的征地过程中，务必做到依法、公开、和谐、廉洁拆迁。一是严格依法实施征地拆迁，做到三个“坚决”，未完善手续的坚决不启动征地，磨刀不误砍柴工；批文已下达的坚决不能突破批文面积征地，避免留下后遗症；政策底线坚决不能突破，树立底线意识。二是坚持公开、公正拆迁，做好补偿方案公示、信息公开，开展业务人员专业培训，做好政策的宣传解释工作。三是坚持和谐拆迁，多站在群众的立场想问题，带着感情做工作，改进工作方法，在不违背政策的前提下，积极回应、解决群众合理诉求。

作者简介：

姚懿，男，中共重庆市沙坪坝区委党校，副校长，重庆师范大学管理学硕士，研究方向为旅游管理学