消防公共服务均等化研究

——以铜陵市为例

 查全红  中共铜陵市委党校  安徽铜陵  244000

DOI:10.14097/j.cnki.5392/20180321.023

摘  要：推进消防公共服务均等化是重大的时代命题。长期以来，公共消防安全服务总体供应不足和区域不均等问题，日益引起社会关注，影响了社会经济协调发展，加剧了城乡差距，损害了社会公平。推进消防公共服务均等化已成为统筹城乡发展、完善政府职能的一项重要举措，成为现实经济社会发展的一项必要内容。

关键词：消防；公共服务；均等化；铜陵市

基本公共服务是政府实施治理的核心内容，也是改善民生、保障治理有效性的关键。党的十八大报告明确要求到2020年“总体实现基本公共服务均等化”。党的十九大报告更是强调要“加快推进基本公共服务的均等化”，在此语境下，推进消防公共服务均等化是新时代各级政府亟需解决的重大的现实课题。

一、推进消防公共服务均等化是新时代的重大命题

  消防公共服务均等化是指全体公民平等的享有消防安全服务。衡量消防公共服务是否均等化至少有三个标准。一是供给制度公平化。以是否促进社会公平为基本评价标尺，坚守公平、正义、共享的核心价值理念，确保消防公共安全服务向全体社会成员平等开放；二是区域供给均等化。即消除各种制度安排中的歧视性，促进城乡之间、发达地区和欠发达地区之间，共享总体相当的消防公共服务；三是群体供给均等化。以有效的资源配置和有力的公权监察，保障不同性别、年龄、民族、地域和户籍的居民享有消防公共服务的平等机会、平等权利。推进消防公共服务均等化是加快推进新型城镇化、推进基本公共服务均等化的需要，更是满足公众公共消防安全诉求的需要。

二、铜陵市公共消防基础设施存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

1、消防基础设施薄弱。一是消防设施结构建设不完整，影响消防作战能力。二是消防站建设严重滞后于城市建设步伐，消防站规划用地落实难。三是消防装备落后，无法适应日益复杂的消防救援需求。

2、消防体制单一，城市消防力量不足。一是公安消防部队编制不足，合同制消防员留不住。二是企业事业单位专职消防队全面萎缩。

三是乡镇消防队伍建设有待推进。

3、消防经费严重不足，缺乏社会保障体系。城市消防经费来源单一，城市政府对消防的投入随意性很大。目前，我市各县（区）消防业务经费人均仅2.8万元/年，环比全省，处于最末游。

  （二）原因分析

思想观念的滞后，导致了消防公共服务“不均”的问题。

理念上重城市、轻农村的思想十分严重，忽略了城镇化进程中的消防公共服务。弱势群体对消防安全的利益需求被忽视，治理地位与相关利益被悬置。现实中，数量庞大的农村居民和外来务工人员历来是消防宣传服务的重点和难点。现行消防体制中重管理、轻服务的问题，其结果导致治理时监管过度，后续管理无力，无暇顾及消防公共服务。

2、顶层设计的缺失，导致了消防公共服务“不能”的问题。

在法律层面缺乏对目前实际承担乡镇消防工作的公安派出所、消防安全办公室等机构执法服务权的明确界定，派出所民警、消防安全办公室人员和网格员身份尴尬，执法的合法性存疑。在政策层面国家虽已出台“十三五”基本公共服务均等化规划，但消防公共服务仍没有纳入其中，在顶层设计上缺乏解决体制分割、制度整合、资源配置、服务对称的政策，消防公共服务均等化只能依靠自下往上推动，面临“下动上不动、越动越被动”的困境。从评价机制看，我国还没有建立一套完整的消防社会管理绩效评价体系和相关的配套机制，导致不少地方政府尤其是乡镇政府把消防工作视为“软指标”，在绩效考评中往往是消防部门的“动作”多，而政府“行为”少。同时，由于主要以火灾四项指数作为评判消防成效的标准，致使在供给方面满足“政绩”和“利益”需要的公共产品过剩，而消防安全服务的公共产品却严重匮乏。

3、资源配置的失衡，导致了消防公共服务“不到”的问题。

受我国城乡二元结构的影响，公共消防资源配置在城乡布局上存在一头重、一头轻的问题。在最基层的乡镇一级公共消防资源严重缺失。长期以来形成了乡镇消防工作公安消防机构无力顾及、乡镇公安派出所“似管非管”的状况，消防公共服务不到、服务不了的问题突出。一些乡镇消防投入严重不足，消防规划和公共消防设施远远落后，消防站、消防水源、消防设施等欠账突出。特别是在经济欠发达地区，政府保障供给不足仍是制约消防公共服务均等化的“瓶颈”。

4、供给模式的单一，导致了消防公共服务“不了”的问题。

消防公共服务具有非竞争性和非排他性等特征，各级政府是消防公共服务的供给主体。在现有管理体制和经济发展水平下，基层政府财力、精力有限，公共服务投入不足，且存在供给效率低下等问题，加之消防公共安全需求快速增长，消防公共服务市场化、多元化服务水平不高，客观上加剧“供不应求”矛盾，造成消防公共服务非均等化问题。此外，消防公共服务均等化不仅需要必要的经济发展条件，也需要社会组织的积极参与。现阶段，公安消防机构过多地承担了本应由市场或单位完成的社会消防管理和服务行为。容易形成垄断，势必影响服务均等化。

三、推进消防公共服务均等化路径探索

  （一）着眼顶层设计，依托制度安排有力推进消防公共服务均等化。更加重视公众需求、公平正义、公众满意等价值理性，合理配置公共消防资源，促进消防公共服务供给与公众需求有效耦合。

1、要转变发展理念。树立城乡统筹发展理念，将消防公共服务均等化纳入国家基本公共服务均等化总体规划。通过编制发展规划，确定全国性消防公共服务均等化标准，尤其要建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制、评价指标和评价标准。另一方面, 消防机构要勇于放权。充分利用社会组织和单位的资源和技术优势，为消防工作服务，提高消防公共服务的效率。

2、要建立完善法规体系。目前，涵盖消防公共服务均等化要求的相关法律法规严重缺失，且相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次较低，应尽快制定完善消防公共服务均等化法律体系，从法律上规范消防公共服务提供主体、资金来源、运营管理，建立相关主体责任追究机制，明确各级政府提供消防公共服务职责，调动地方政府提供消防公共服务的积极性。

3、要建立供求发现机制。一方面，通过大数据分析、信息挖掘、民意调查等方式实时收集社会公众对消防公共服务供给的公共需求，通过需求信息分析研判变迁规律与趋势，为消防公共服务的政策议程与规划制定等提供信息参考，保障消防公共服务政策能够尊重民意、体现民意。另一方面，根据公众需求动态调整消防公共服务供给的范围、标准、方式，修正消防公共服务国家标准“一刀切”的现象，在坚守基线基础的前提下，根据区域经济社会发展状况与公众需求实际，形成梯度标准，既有“底线保障”，又促“增量福利”。

4、要强化评价监督机制。在承认地区发展不平衡的客观现实下，建立衡量本地公共消防安全状况的需求评估体系。建立消防公共服务质量监测机制，形成消防公共服务质量标准体系、质量控制体系、质量评估体系和质量改进体系，通过对政府消防公共服务供给质量的全程监测，倒逼各级政府在消防公共服务供给中重视公众需求，加大对消防公共服务的投入效率指标，确保消防公共服务供给公平、可持续。

5、要优化财政保障机制。一方面要加大消防公共服务投入总量，确保消防公共服务投入财力比重稳步提高。另一方面，加大对欠发达和农村地区消防经费投入，实现区域间消防公共服务供给能力适度均等。同时，建立多元化供给机制，适当放宽消防公共服务供给的准入机制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等多种形式，建立公私伙伴关系机制，形成以政府为核心的消防公共服务体系。

  （二）围绕要素配置，加快建立基础完善、发展均衡的消防公共服务体系。着力解决消防公共服务资源配置不均、基础薄弱、管理落空等现实问题，提高消防公共服务供给的有效性、均等性和可及性。

1、要进一步完善消防机构。合理调整机构编制，在经济发达地区的乡镇设立现役消防机构。加大编制内设置机构、调剂编制的灵活性，将有限的警力向消防安全保卫任务重、消防公共服务现实需要强的地区倾斜，防止一刀切、平均化。

2、要大力做实公共消防基础。紧贴新型城镇化建设需要，统筹城乡消防基础设施建设，推动重大消防工程纳入地方“十三五”发展规划和政府民生工程，推动公共资源和服务进一步向消防安全基础和管理薄弱的环节倾斜。在城市的老城区和“城中村”，按照“中心站﹢小型站”的模式多建站、建小站。在欠发达和农村地区，更加突出装备适用性，重点配备手抬机动泵、轻型消防车等轻便装备。

3、要加快推进专职消防队伍建设。按照新修订《消防法》规定和中央五部委《加强多种形式消防队伍建设发展的意见》，大力发展政府、企业专职消防队和民间志愿消防队等群众性消防组织。扩大招聘文职消防雇员的数量，充实防火队伍。针对招聘地方人员不具备执法资格的问题，应鼓励各地敢闯敢试，探索解决办法。

4、要着力解决基层网格落空问题。结合创新社会治理加强基层建设的总体架构，探索将消防工作纳入社区平安办公室、城市网格化综合管理中心、社区综治中心等基层服务管理平台，将消防管理纳入居村委联勤队伍职责范围，真正把消防基层基础真正做实做强。理顺乡镇政权与村委会、居委会在消防工作中的关系，使村民、居民自治这一组织形式在提供村级、社区公共消防服务中发挥核心作用。整合业委会、物业、消防志愿者、保安队员等多支力量，将消防管理触角延伸到社会基层。

5、要提升消防宣传广度和深度。深化消防宣传“七进”工作，拓宽宣传平台阵地，推动主流媒体消防宣传常态化、制度化，实现消防宣传全覆盖。突出抓好责任人员、管理人员、重点岗位人员消防培训，建立多元化社会消防培训格局。当前，要重点聚焦老、弱、病、残及来铜务工人员等消防安全“弱势群体”，加强定向性、针对性消防宣传培训，不断提升消防公共服务公众认同感和满意度。

  （三）聚焦供给难题，充分发挥多元主体参与消防公共服务的积极性和创造性。积极完善“政府主导、市场参与、社会协同、公民志愿”的消防公共服务提供方式，提高消防公共服务的供给能力。

1、要发挥政府主导作用。政府在提供消防公共服务方面有责无旁贷的责任和义务。但不同层级政府公共服务责任不同，公共服务均等化压力和政府级别成正比。换言之，中央政府应重点强化规划和决策职能。地方政府重点强化执行职能。同时，要加快建立消防公共服务均等化问责机制，督促加大对欠发达和农村地区消防公共服务的投入，确保消防公共服务均等化真正落到实处。

2、要推动市场积极参与。在当前政府供给不足、效率较低等情况下，应鼓励培育社会消防中介组织，缓解消防公共服务供给紧缺的现状。消防部门应当着力完善消防中介组织相关规范，明确从业资格标准、服务标准、审批程序及监督机制等内容，为消防中介组织发展提供法律规范保障。设置专门的监督机构和执法机构对中介组织进行定期抽查和评估，长期做好严格的资格审查和执业登记工作，并通过强化消防协会、产业委员会行业管理职能，引导消防技术服务机构健康发展，推动消防安全管理市场化、社会化。

3、要促进社区协同治理。社区参与消防公共服务的供给体系，使得消防公共服务延伸到基层社区，消除消防公共服务资源的分配不均，在适合多元化需求的同时，实现消防公共服务的均等化。同时，社区居民的自愿参与和自主治理，可以准确地反映社区居民的消防公共服务需求意愿，提高消防公共服务的可及性和均等化水平。

4、要发动公民深度参与。公众参与可打破公共服务领域中的政府与市场二元模式，为公共服务供给提供新的供给渠道。志愿消防队作为现代社会重要志愿服务之一，已成为许多国家主要的消防力量。因此，对志愿消防队伍建设要加强引导和政策扶持，充分发挥多元主体在推进消防公共服务均等化过程中的不同作用。

  （四）实施驱动升级，着力提高消防公共服务供给效率。依靠科技、文化等有效手段，倍增消防公共服务供给能力，加快消防公共服务均等化实现进程。

1、要提高消防公共服务科技化水平。借助高科技手段提高消防公共服务水平和效率，是推进消防公共服务均等化的重要途径和手段。要将消防物联网建设融入“智慧城市”建设规划，促进“大数据”、 “云计算”等前沿科技广泛应用于消防安全网格化管理等领域，争取交通、消防、安监、质监等部门消防管理的信息共享和平台兼容，为提高消防公共服务均等化水平提供有力支撑。

2、要更加重视消防公共服务文化内涵。推进消防公共服务均等化，离不开物质投入、制度改进，也离不开先进文化的支撑。消防文化建设应当在形式和内容上大胆创新，在加强提炼消防文化现代元素的基础上，把推进和加强消防文化建设融入大众主流文化建设，通过凝聚社会共识提高群众对消防工作的认同感和满意度。

作者简介：

查全红，男，1969年4月生，研究生学历，安徽省社会科学院铜陵分院副研究员、铜陵市委党校政治教研室副主任、副教授，研究方向：行政法学。